Togo : la décision de la Cour de justice de la CEDEAO face aux critiques de juristes

La rédaction

novembre 7, 2026

Le 29 janvier 2026, la Cour de justice de la CEDEAO a qualifié la réforme constitutionnelle togolaise de 2024 de « changement inconstitutionnel de gouvernement ». Un arrêt déclaratoire qui, sans annuler la Constitution ni imposer de transition, rouvre néanmoins un débat fondamental sur l’étendue légitime du mandat judiciaire de l’institution. Entre compétence élargie et souveraineté constitutionnelle des États, les lignes de fracture sont désormais tracées.

Une réforme contestée, un arrêt déclaratoire

La réforme constitutionnelle adoptée le 25 mars 2024 par l’Assemblée nationale togolaise, puis promulguée le 6 mai, a profondément reconfiguré l’architecture institutionnelle du pays. Elle abandonne le régime semi-présidentiel antérieur au profit d’un système parlementaire dans lequel le président du Conseil des ministres, désigné par la majorité parlementaire, concentre l’essentiel du pouvoir exécutif. L’élection présidentielle au suffrage universel direct disparaît, et les anciens chefs de l’État deviennent sénateurs de droit à vie, sauf renonciation explicite.

Saisi notamment par la Ligue togolaise des droits de l’Homme (LTDH) et douze autres requérants, la Cour de justice de la CEDEAO a rendu l’arrêt ECW/CCJ/JUD/01/26 en retenant un grief central : la révision a été votée par une Assemblée nationale dont le mandat était arrivé à expiration, avant même que les élections législatives de remplacement n’aient eu lieu. Combiné à son contenu et à son effet escompté, ce calendrier suffit, aux yeux de la Cour, à qualifier la réforme de violation de l’article 23 de la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance (CADEG).

Le dispositif demeure néanmoins limité dans ses effets pratiques : la Cour n’annule pas la Constitution révisée, ne rétablit pas la Constitution de 1992, n’ordonne ni transition ni dialogue national, et ne prononce aucune réparation financière. Elle se borne à constater la violation et à enjoindre au Togo de veiller à ce que ses futures réformes constitutionnelles respectent ses obligations internationales. Un arrêt déclaratoire, donc, mais dont la portée symbolique est considérable.

La critique de Hounaké : un excès de compétence ?

C’est précisément cette portée symbolique que conteste le professeur Kossivi Hounaké, agrégé de droit public et président de l’Université de Lomé depuis septembre 2025. Dans une intervention sur Victoire FM le 2 novembre, il a formulé une critique en deux temps. D’abord, il observe que la Cour n’a pas retenu de violation du droit de participation politique des citoyens togolais, la Cour ayant elle-même relevé qu’aucune preuve n’établissait que les Togolais avaient été privés du droit de vote ou d’éligibilité lors des élections législatives d’avril 2025. De cette constatation, Hounaké tire une conclusion systématique : « La Cour aurait dû se limiter à son rôle de protection des droits humains, puisqu’elle n’a pas constaté leur violation dans le cas togolais. »

Cette position soulève une question de fond : le mandat de la Cour se réduit-il à la protection des droits individuels, ou inclut-il un contrôle de la conformité des réformes constitutionnelles aux instruments régionaux de gouvernance démocratique ? La réponse dépend d’une lecture des textes fondateurs que les juristes ne partagent pas unanimement.

Ce que les textes autorisent – et ce qu’ils taisent

Le Protocole additionnel A/SP.1/01/05 du 19 janvier 2005 constitue le pivot du débat. Il a élargi la compétence de la Cour en insérant à l’article 9, paragraphe 4, une disposition qui lui attribue compétence « pour statuer sur les cas de violations des droits de l’homme dans tout État membre ». C’est sur ce fondement que la Cour s’est déclarée compétente dans l’affaire togolaise.

Mais la critique de Hounaké pointe une tension réelle : la Charte africaine de la démocratie, dont la Cour a appliqué l’article 23, n’est pas un instrument de protection des droits individuels au sens classique. Elle est un traité de gouvernance démocratique. Invoquer sa violation pour censurer une réforme constitutionnelle revient à étendre le mandat de la Cour bien au-delà de la seule protection des droits subjectifs des individus, pour empiéter sur un contrôle de constitutionnalité régionale que les textes de 1991 et 2005 n’ont jamais formellement prévu.

Cette tension n’est pas nouvelle. Dans l’affaire CDP c. Burkina Faso de 2015, la Cour avait déjà jugé une modification du Code électoral contraire au droit de libre participation aux élections, ordonnant au Burkina Faso de lever les obstacles en résultant. Dans l’affaire Mamadou Tanja c. Niger de 2010, elle avait retenu des violations des droits fondamentaux liées à une crise politique constitutionnelle, sans pour autant s’ériger en juridiction constitutionnelle au sens propre. L’arrêt togolais de 2026 marque cependant un pas supplémentaire : c’est la première fois que la Cour qualifie explicitement une révision constitutionnelle formelle de « changement inconstitutionnel de gouvernement » au sens de la CADEG.

La réponse togolaise et le problème de l’exécution

Le gouvernement togolais a répondu par un rejet méthodique. Dans un communiqué du 26 juillet 2026, il a soutenu qu’« aucune obligation de défaire l’ordre constitutionnel existant n’en découle ». Depuis lors, selon RFI, les autorités togolaises n’avaient pas réagi au 7 novembre 2026, y compris à la lettre de relance adressée le 23 octobre par la Cour au ministre togolais de la Justice, lui demandant de rendre compte des mesures prises pour exécuter l’arrêt.

Cette résistance s’inscrit dans une tendance structurelle bien documentée. Selon des données institutionnelles présentées en mars 2026, sur 162 arrêts exécutoires de la Cour, seuls 37 avaient été exécutés totalement ou partiellement, soit un taux de 18,5 %. Le Togo figure parmi les États affichant un taux de 0 % dans cette compilation. Ce déficit chronique d’exécution constitue l’angle mort du système : une Cour dont les arrêts ne s’imposent pas en pratique ne peut exercer qu’une pression normative et symbolique, sans mécanisme de contrainte réel.

La frontière introuvable

Le véritable enjeu de la controverse dépasse la question togolaise. Il réside dans l’absence de délimitation textuelle claire entre compétence en matière de droits humains et contrôle des processus constitutionnels nationaux. La Cour africaine des droits de l’homme et des peuples, institution parallèle, a adopté sur ce point une posture plus prudente : elle contrôle les effets des réformes sur les droits garantis par la Charte africaine, sans prétendre annuler directement les constitutions nationales. La Cour de justice de la CEDEAO, en mobilisant la CADEG, un instrument de gouvernance collective plutôt qu’un catalogue de droits individuels, s’engage sur un terrain conceptuellement distinct.

Le commentaire publié dans la revue Droit et Politique en Afrique sous le titre évocateur « Juger sans titre, évincer sans texte, censurer sans suite » résume crûment le paradoxe : la Cour a constaté une violation qu’elle n’annule pas, sur le fondement d’un instrument que les requérants ordinaires n’avaient juridiquement pas qualité à invoquer, les griefs fondés sur le Protocole de la CEDEAO sur la démocratie et la bonne gouvernance ayant d’ailleurs été déclarés irrecevables pour ce motif.

La question que pose in fine l’arrêt ECW/CCJ/JUD/01/26 est donc celle-ci : la Cour de justice de la CEDEAO est-elle en train de construire, par accumulation prétorienne, une compétence constitutionnelle régionale que les États membres n’ont jamais expressément consentie ? Et si oui, sans mécanisme d’exécution crédible, à quoi cette compétence sert-elle réellement, sinon à exposer une institution déjà fragilisée aux accusations d’activisme judiciaire, sans lui donner les moyens d’y répondre ?

Sources

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