Le 22 octobre 2026, le Conseil des ministres togolais a adopté un projet de loi remplaçant le régime des zones franches industrielles par celui des zones économiques spéciales. L’objectif affiché : corriger trente-sept ans de concentration des investissements dans le Grand Lomé et renforcer les liens entre les entreprises bénéficiaires et l’économie nationale. Mais entre les intentions législatives et la réalité des infrastructures régionales, le fossé reste considérable.
Un régime de zone franche à bout de souffle
La loi n° 89-14 du 18 septembre 1989 avait posé les bases d’une zone franche industrielle orientée vers l’exportation, avant d’être modernisée par la loi n° 2011-018 qui avait explicitement visé cinq objectifs : promouvoir le développement industriel, accroître les exportations et l’emploi, valoriser les matières premières locales, améliorer le climat des affaires et positionner le Togo comme destination d’investissement. Le dispositif de 2011 prévoyait notamment un taux d’imposition sur les bénéfices de 5 % durant les cinq premières années, des exonérations de droits de douane sur les équipements importés, et la liberté de rapatriement des capitaux.
Le bilan quantitatif n’est pas négligeable : depuis 1989, 141 entreprises ont été agréées, dont 91 demeuraient en activité en mars 2026, générant près de 19 000 emplois directs pour des Togolais. La plateforme industrielle d’Adétikopé, lancée en 2021 à une vingtaine de kilomètres au nord de Lomé, illustre la dynamique récente : en juin 2026, elle totalisait plus de 350 milliards de francs CFA soit environ 598 millions de dollars d’investissements cumulés et 6 580 emplois directs, regroupant 25 entreprises partenaires dont 12 opérationnelles, principalement dans la transformation du soja, du karité, de la noix de cajou et dans le textile.
Pourtant, les limites structurelles du dispositif sont reconnues par les autorités elles-mêmes. Les liens entre les entreprises franches et le tissu économique national sont restés ténus, réduisant les retombées pour les fournisseurs locaux. Et surtout, la quasi-totalité des activités s’est concentrée dans l’agglomération de Lomé, laissant les régions Centrale, Kara et Savanes quasiment à l’écart du dynamisme industriel.
Ce que change le nouveau texte
Le projet de loi adopté en Conseil des ministres introduit plusieurs ruptures de principe. Premier changement structurant : la modulation des avantages fiscaux selon la localisation géographique des projets. Les investissements implantés hors du Grand Lomé bénéficieraient d’incitations plus favorables, dans une logique de rééquilibrage territorial explicite. Le texte conditionne également ces avantages dans le temps, signalant la volonté de préserver les recettes publiques à moyen terme une préoccupation que partagent les institutions financières internationales.
En matière de contenu local, le texte est plus prescriptif que son prédécesseur : il pose des exigences en matière d’emplois qualifiés, de formation professionnelle, de transformation des matières premières nationales et de développement des entreprises locales. L’ambition est de faire des zones économiques spéciales non plus des enclaves tournées vers l’exportation, mais des catalyseurs d’une industrialisation ancrée dans les filières nationales.
Cette approche s’inscrit dans une tendance plus large. Au niveau régional, le Bénin voisin a lui aussi renforcé son cadre institutionnel des zones économiques spéciales, avec un décret adopté en septembre 2026 modifiant le dispositif de 2023. La convergence des démarches nationales au sein de l’espace UEMOA suggère une prise de conscience collective des limites des régimes fiscaux préférentiels non conditionnés.
Des incitations nécessaires mais non suffisantes
La prudence s’impose cependant face à un optimisme trop rapide. La Banque mondiale observe que les zones franches et les zones économiques spéciales ont généralement produit des résultats décevants en Afrique, en raison de leur échelle insuffisante, des déficits d’électricité et de transport, du manque de compétences et de la faiblesse des institutions. Le FMI abonde dans ce sens : réduire les écarts de gouvernance et de réglementation des affaires serait plus déterminant pour la croissance que le seul recours aux exonérations fiscales géographiques.
La modulation territoriale des incitations ne peut produire ses effets que si les régions ciblées disposent des conditions minimales d’accueil. Or, les déficits d’infrastructures documentés par la Banque mondiale dans les régions Centrale, Kara et Savanes sont significatifs : réseau routier rural dégradé et souvent impraticable en saison des pluies, taux d’électrification rurale ne dépassant pas 25 % selon l’OCDE, connectivité insuffisante aux corridors de transport, marchés de gros inexistants ou vétustes à Sokodé, Kara et Dapaong. Dans les Savanes, les zones agricoles restent largement enclavées, pénalisant précisément les filières de transformation que le nouveau régime entend développer.
L’expérience d’autres pays africains illustre la difficulté de l’exercice. En Éthiopie, le parc industriel de Hawassa a certes généré plus de 30 000 emplois, résultat non négligeable. Mais les évaluations de la CNUCED soulignent que les retombées en termes d’achats locaux et d’intégration dans les filières nationales restent difficiles à mesurer et souvent décevantes. Au Rwanda, si des seuils vérifiables d’éligibilité ont été mis en place notamment l’obligation d’exporter au moins 60 % de la production et de maintenir 50 emplois permanents , quatre entreprises ont perdu leur statut de zone économique spéciale entre 2015 et 2022 pour non-respect des critères. Ce mécanisme de sanction fonctionnait, mais il dit peu sur l’atteinte des objectifs de contenu local proprement dits.
La question des recettes publiques et du contrôle
Le volet fiscal du texte soulève une question centrale pour les finances publiques togolaises. Les régimes de zones franches impliquent structurellement un manque à gagner : exonérations d’impôt sur les sociétés, de TVA, de droits de douane sur les intrants et équipements. L’OCDE confirme que les régimes préférentiels togolais couvrent l’ensemble de ces postes. Si aucune estimation publique consolidée du coût fiscal ne permet d’isoler précisément la dépense fiscale imputable aux seules zones franches sur la décennie écoulée, le projet de loi reconnaît implicitement le problème en limitant dans le temps les avantages accordés et en les conditionnant à des performances vérifiables.
Un rapport conjoint FMI-Banque mondiale-OCDE-ONU souligne par ailleurs que les investisseurs auraient fréquemment réalisé leurs projets même sans avantage fiscal, rendant ces derniers redondants et coûteux en termes de recettes non perçues. Ce constat incite à la vigilance sur le calibrage des nouvelles incitations : des avantages trop généreux ne feraient que reproduire les travers du régime antérieur, même sous une architecture institutionnelle rénovée.
Le texte devra encore passer par le Parlement togolais, et ses modalités d’application géographiques la définition précise des zones éligibles aux incitations majorées, les critères de contenu local retenus, les mécanismes de contrôle et de retrait d’agrément restent à préciser. C’est dans ces détails réglementaires que se joueront l’essentiel des effets concrets de la réforme, tant pour les investisseurs que pour les territoires supposés en bénéficier. À cet égard, les organisations professionnelles togolaises Conseil national du patronat, chambres de commerce n’ont pas encore rendu public de positionnement formalisé sur le projet de loi, laissant ouverte la question des arbitrages que le législateur devra opérer.
Un pari sur la cohérence des politiques publiques
La réforme togolaise des zones économiques spéciales est, dans son architecture, plus sophistiquée que le régime qu’elle remplace. Elle intègre des leçons tirées des expériences africaines, pose des conditions de contenu local et de formation, et tente de corriger la géographie déséquilibrée de l’industrialisation. Mais sa portée réelle sera déterminée par deux variables exogènes au texte lui-même : le rythme d’investissement dans les infrastructures des régions intérieures, et la capacité administrative à faire respecter les engagements des bénéficiaires.
La question qui subsiste au terme du processus législatif est moins celle de la qualité du texte que de la cohérence d’ensemble de la politique industrielle : peut-on attirer des investisseurs dans des régions sous-équipées par la seule mécanique fiscale, aussi bien conçue soit-elle ?
Sources
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Loi n° 2011-018 du 24 juin 2011 relative aux zones franches industrielles au Togo — Office togolais des recettes
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Faire aboutir les politiques industrielles en Afrique — Banque mondiale, avril 2026
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Rapport d’évaluation Togo – Infrastructures et développement — Banque mondiale, 2026
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Examen des politiques de transformation économique du Togo – Évaluation et recommandations — OCDE
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Zone économique spéciale : le gouvernement veut attirer les investissements hors du Grand Lomé — République du Togo, octobre 2026
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La zone franche togolaise : présentation et données — Agence de promotion des investissements et de la zone franche (API-ZF)
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Perspectives des politiques de l’investissement durable dans les pays de la CEDEAO — OCDE
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Zones économiques spéciales : synthèse CNUCED — CNUCED, 2021
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Diagnostic du secteur privé togolais — IFC/SFI, 2023