La décision de la Cour constitutionnelle de la République démocratique du Congo déclarant conforme à la loi fondamentale la législation organisant le référendum s’inscrit dans une séquence régionale bien documentée. De Bujumbura à Brazzaville, de Conakry à Kinshasa, le même schéma se reproduit : la juridiction constitutionnelle censée verrouiller le jeu institutionnel en devient le passeur. Cet article examine la décision congolaise à la lumière de ces précédents, et interroge ce qu’ils révèlent de la condition réelle du juge constitutionnel africain.
La décision congolaise : un verrou levé, pas encore forcé
La Cour constitutionnelle de la RDC a validé la loi fixant les modalités d’organisation du référendum, la jugeant conforme à la Constitution. La précision mérite d’être posée d’emblée : cette décision n’emporte en elle-même aucune révision constitutionnelle. Elle lève un obstacle juridique procédural, ouvrant formellement la voie à une consultation populaire dont le contenu reste à définir.
C’est précisément ce que l’opposition congolaise conteste. Elle redoute qu’une révision issue de ce processus ne modifie les équilibres institutionnels fondamentaux, au premier rang desquels les règles encadrant l’exercice du pouvoir présidentiel. La crainte est d’autant plus précise que la Constitution de 2006 comporte un dispositif d’intangibilité particulièrement élaboré : son article 220 déclare insusceptibles de toute révision le nombre et la durée des mandats du Président de la République, tels que fixés à l’article 70 — cinq ans, renouvelables une seule fois. La doctrine congolaise est constante sur ce point : même le peuple souverain, par voie référendaire, ne saurait légalement défaire ce noyau dur.
La question qui se pose n’est donc pas celle de la légalité formelle de la décision de la Cour, mais celle de la logique politique qu’elle enclenche — et que l’histoire récente de la sous-région permet de lire avec une acuité particulière.
Burundi 2015, Congo-Brazzaville 2015, Guinée 2020 : le précédent comme méthode
Les trois cas les plus proches géographiquement et chronologiquement forment un corpus analytique cohérent.
Au Burundi, en mai 2015, la Cour constitutionnelle a jugé que Pierre Nkurunziza pouvait briguer un troisième mandat, en requalifiant le premier mandat obtenu en 2005 comme relevant d’une période transitionnelle distincte du décompte constitutionnel. L’argument était techniquement ingénieux : la Constitution limitait à deux mandats ceux « élus au suffrage universel direct », et la Cour estima que le mandat de 2005, acquis par un vote du Parlement de transition, ne relevait pas de cette catégorie. Cette décision, immédiatement contestée au sein même de la Cour dont plusieurs membres refusèrent de siéger, déclencha une crise politique et des violences durables. La révision constitutionnelle de 2018 fut ensuite présentée par les autorités comme une correction des ambiguïtés nées de cette période, tout en prolongeant le pouvoir en place.
À Brazzaville, la même année, la Cour constitutionnelle a rendu le 17 septembre 2015 un avis autorisant le recours au référendum sur « l’évolution des institutions de la République », en s’appuyant sur une interprétation extensive de l’article 110, alinéa 3, de la Constitution de 2002. La formulation, jugée suffisamment large pour couvrir une réforme constitutionnelle supprimant la limite d’âge et les mandats présidentiels, a été critiquée par plusieurs juristes qui soulignent que la Cour a minimisé d’autres dispositions constitutionnelles relatives à la révision. Denis Sassou Nguesso a organisé le référendum en octobre 2015, adopté dans des conditions contestées par une partie de l’opposition et des observateurs.
En Guinée, en 2020, la Cour constitutionnelle d’Alpha Condé a adopté une stratégie différente mais tout aussi efficace : elle s’est déclarée incompétente pour apprécier le contenu du projet de nouvelle Constitution soumis à référendum, limitant son contrôle à la seule régularité formelle de l’initiative présidentielle. Par son arrêt du 3 avril 2020, elle a proclamé l’adoption de la nouvelle Constitution avec 89,76 % des suffrages exprimés, validant ainsi un texte dont des juristes guinéens ont ultérieurement relevé que 21 dispositions avaient été modifiées entre son adoption par référendum et sa publication au Journal officiel — sans que la Cour n’y trouve matière à intervention.
Ces trois cas partagent une architecture argumentative commune : la juridiction constitutionnelle ne valide pas explicitement une prolongation du pouvoir, mais valide la procédure qui la rend possible, en se concentrant sur la forme et en neutralisant les arguments de fond.
La composition des cours : le nœud institutionnel
Pour comprendre pourquoi ces décisions se ressemblent, il faut examiner comment ces cours sont construites. En RDC, la Cour constitutionnelle compte neuf juges nommés pour neuf ans non renouvelables, selon un quota tripartite : trois juges désignés par le Président de la République, trois par le Parlement réuni en Congrès, trois par le Conseil supérieur de la magistrature. Les nominations sont formalisées par ordonnances présidentielles, quel que soit le quota d’origine.
La composition actuelle de la Cour résulte de vagues de nominations échelonnées entre 2018, 2020 et 2025. Trois juges ont été assermentés en 2025, dont deux en remplacement de membres dont le mandat de neuf ans venait à échéance — un renouvellement partiel qui intervient donc dans le contexte même du débat référendaire.
Le constitutionnaliste Stéphane Bolle, dont les travaux sur les juridictions constitutionnelles d’Afrique de l’Ouest font référence, a établi que l’indépendance du juge constitutionnel africain « se construit » et ne résulte pas automatiquement du texte institutionnel. Dans plusieurs pays, souligne-t-il, cette indépendance est « systématiquement mise en cause » dès lors que la compétition politique est intense et que l’exécutif cherche à peser sur l’arbitrage. Ismaïla Madior Fall converge sur ce diagnostic : l’indépendance est formellement consacrée dans la plupart des constitutions africaines, mais sa mise en œuvre demeure conditionnée par les modalités concrètes de nomination et le poids de l’environnement politique. Ces deux auteurs ne décrivent pas des cours totalement inféodées à l’exécutif, mais des institutions dont l’autonomie juridique réelle reste précaire, particulièrement lors des contentieux de pouvoir.
Ce que le droit ne peut pas dire seul
La décision de la Cour constitutionnelle congolaise n’est pas, prise isolément, illégale. Elle ne modifie pas la Constitution. Elle ne supprime pas les limites de mandats. Elle valide une loi d’organisation procédurale. Sur le strict plan du droit positif, ce constat s’impose.
Mais le droit constitutionnel comparé enseigne que les transitions autoritaires les plus durables sont précisément celles qui respectent la forme tout en vidant la substance. Le référendum comme instrument de contournement des clauses d’intangibilité est un mécanisme bien documenté : il permet de présenter une rupture institutionnelle comme l’expression de la volonté populaire, en neutralisant préalablement la seule instance habilitée à en contester la légalité. Au Burundi comme au Congo-Brazzaville ou en Guinée, c’est exactement ce circuit qui a fonctionné.
La spécificité congolaise réside dans la robustesse formelle du verrou constitutionnel. L’article 220 de la Constitution de 2006 est l’un des dispositifs d’intangibilité les plus explicites du droit constitutionnel africain francophone : il nomme précisément les dispositions non révisables, et la doctrine est unanime à considérer qu’il ne peut lui-même être modifié que pour élargir le champ de l’intangibilité, jamais pour le réduire. Cette architecture pose une question que les précédents régionaux n’ont pas encore tranchée de manière définitive : une cour constitutionnelle peut-elle valider un référendum dont l’objet, quel qu’il soit formellement, conduit à remettre en cause des dispositions qu’elle a précisément pour mission de protéger ?
L’Union africaine et la SADC, pour l’heure, n’ont pas publié de réaction officielle ciblée sur cette décision. Le silence des organisations régionales face aux précédents burundais, congolais et guinéen avait déjà été noté comme un facteur permissif. La question de savoir si Kinshasa constitue un précédent de plus ou un cas qui sera traité différemment reste, à ce stade, entière — et c’est peut-être là l’enjeu politique le plus immédiat de la décision de la Cour.
Sources
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Arrêt de la Cour constitutionnelle du Congo-Brazzaville, avis n° 002 du 17 septembre 2015 — Cour constitutionnelle du Congo, septembre 2015
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Burundi : la Cour constitutionnelle valide la candidature de Pierre Nkurunziza — La Croix, mai 2015
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Référendum constitutionnel guinéen de 2020 — Wikipédia
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Stéphane Bolle, « Les juridictions constitutionnelles africaines et les crises électorales » — ACCF Francophonie, 2019
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Sur la révision de l’article 220 de la Constitution de la RDC — Droit congolais, analyse doctrinale
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Cour constitutionnelle de la RDC : composition et nominations — Site officiel de la Cour constitutionnelle de la RDC
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RDC : la Cour constitutionnelle valide sous réserves la loi sur les référendums — Anadolu Agency
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Burundi : question du troisième mandat présidentiel — leçons pour la RDC — EISA, Journal of African Elections, 2017